>>>  Laatst gewijzigd: 16 augustus 2017  
Ik

Woorden en Beelden

Filosofie en de waan van de dag

Start Glossen Weblog Boeken Denkwerk

Geschiedenis van de computertechniek

Voorkant Agar 'The government machine' John AGAR
The government machine - A revolutionary history of the computer
Cambridge, Mass.: The MIT Press, 2003; 554 blzn.
ISBN: 02 6201 2022

(1) Introduction - The state of knowledge

Agar vindt dat geschiedenis van de technologie zich te weinig bezig houdt met 'the office' - kantooromgevingen, de bureauwereld, archivering, de "material culture of bureaucracy"(3). Allerlei informatietechnieken bepalen namelijk welke inhoud er geproduceerd wordt / kan worden, het was vroeger niet anders dan nu. In het verleden schrijftechnieken, pennen en inkt, typemachines, papiersoorten, aflegmappen, ordenings- en opslagmiddelen, formulieren. Tegenwoordig: computers.

"With this preamble the pupose of this book can be stated. It is a study of the mechanization of government work in the United Kingdom, with a focus on the changing capacities of government, from the early nineteenth century to the beginning of the twenty-first, a period in which the 'size' of the state peaked. The story is about humans and machines, but particularly avbout humans who promoted machines."(2-3)

Bewegingen en groepen van experts binnen de bureaucratie van de British Civil Service (economen, statistici, automatiseerders / mechaniseerders) en hun toenemende invloed staan centraal, met de nadruk op een bijzonder belangrijk technisch middel: de computer.

Agar neemt niet de visie over dat er na WO II ineens sprake was van een informatierevolutie die een fundamentele breuk betekende met het verleden of met de visie dat we allemaal ineens te maken hebben met informatieovervloed. Als historicus ziet hij dat de feiten wijzen op conmtinuïteit.

(15) 1 - The machineries of government

Het hoofdstuk begint met de relatie tussen de geschiedenis van technologie en het gebruik van metaforen in de manier waarop we over dingen praten (bijvoorbeeld: de goed-geoliede regeringsmachine). De analyse van taalgebruik en van metaforen is belangrijk, maar het is niet eenvoudig om de (beperkende of stimulerende) invloed ervan op het denken of het vormen van begrippen over de werkelijkheid vast te stellen.

De historicus Mayr onderbouwt bijvoorbeeld dat de metafoor van klokken gebruikt werd door mensen met een autoritaire visie op de samenleving en politiek, terwijl mensen met een liberale visie de metafoor van zelfregulerende machines gebruikten. Agar denkt dat de - vergelijkenderwijs - vaak voorkomende mechanische metaforen over regeringen ook een dergelijke betekenis hebben.

"There are three aspects of what I shall call the mechanical discourse of government, and it is important to attend to each one. First, as a dominant set of metaphors the mechanical discourse guided and constrained thought and action. To describe the state as a 'machine' immediately begged questions concerning control, routine, remorselessness of action, efficiency, simplicity, motive power, the identity of the machine operators, and so on, which would not be so immediately present, or as immediately expressible, if another discourse had been used."(18)

"Organic metaphors were, at heart, conservative: helping to protect supposedly long-grown traditions and the 'natural' order rather than brash new invention."(21)

Er waren nog wel meer metaforen, maar geen zo dominant als de mechanische. Volgt een beschrijving van voor- en tegenstanders van die mechanische metafoor in de filosofie en politieke theorie van de 18e en 19e eeuw, met name in de UK en de VS. [Ik vind de Schotse filosoof Thomas Reid wel interessant.] Ook de machines van Charles Babbage waren een politieke 'statement' - hij vond dat het besturen van het land overgelaten kon worden aan een 'analytical engine' zoals hij zelf beschreven had.

(45) 2 - 'The parent of a totally different order of things': Charles Trevelyan and the Civil Service as machine

Vanwege het corrupte karakter van de Civil Service - vriendjespolitiek, benoemingen, baantjes waarvoor je niets hoefde te doen maar waarmee je wel geld verdiende, en andere manieren waarop de gegoede stand voor zichzelf zorgde - werd een hervorming doorgezet in 1854 (de Nothcote-Trevelyan Report met op de achtergrond het bestuur van kolonie India en de wens examens te regelen voor Oxford en Cambridge).

Trevelyan wilde een eind aan de Civil Service als afvalbak voor de rijken - de plek waar minder succesvolle of gezonde kinderen werden gestald. Hij wilde examens instellen voor toelating en de dienst onafhankelijk maken van toevallige individuele relaties of capaciteiten of inzet. Indertijd werd al opgemerkt dat ook dan de gegoede klasse meer kansen zou hebben die examens te halen gezien hun maatschappelijke voorsprong qua opleiding. Trevelyan stelde ook een arbeidsdeling voor waarbij er onderscheid gemaakt werd tussen simpele uitvoerende werkzaamheden (lage salarissen) en het bedenken en aanstueren van taken (beterbetaald). Ook hier goldt dat leden van de gegoede klasse niet meer de weg van de simpele uitvoerende taken hoefde te nemen als voorheen, maar meteen kon beginnen aan de beter betaalde banen. Mits ze dus de examens konden halen.

Ondanks dat er in Trevelyan's voorstellen geen sprake was van schokkende hervormingen, was het verzet uit de betrokken gegoede klasse tegen de open competitieve toelatingsexamens enorm. De voorstellen werden gezien als een technocratische coup die de 'kwaliteiten van de gentlemen' zouden vervangen door wetenschappelijke en technische kwaliteiten. Maar uiteraard was de kern een verschuiving van macht:

"Professional, technically educated civil servants would be masters of the paperwork of democracy, and Parliament would not have the competence to compete and would have to concede power."(58)

Ondanks alle verzet werd de Civil Service geleidelijk toch hervormd in de door Trevelyan voorgestelde richting (met name na 1870 onder Robert Lowe). Een hele examenindustrie ontstond. Het aantal ambtenaren bij de Civil Service groeide door de decennia heen gestaag naar het tienvoudige - o.a. door meer centralisatie en minder lokaal bestuur, door de regulatie van steeds meer onderdelen van de samenleving (zoals onderwijs, communicatiemiddelen, gezondheidszorg, landbouw en de controle er op).

Er waren pogingen om het saaie uitvoerende werk - met name het kopieëren van stukken - te mechaniseren. Maar de elitaire bovenlaag van managers had er niets mee en de slecht betaalde uitvoerende laag van jonge mannelijke kopieisten werd in eerste instantie niet verlost van dat werk.

"But the position of copyists remained intensely troublesome, and it was only resolved with the introduction of typewriters operated by women. This transition reveals much about the politics of class, gender, and mechanization in late-Victorian offices."(67)

De typemachine begon zijn opmars vanaf 1871 (met Remington in de VS) en drong eind 19e eeuw pas echt door in de UK. Vrouwen - uit de betere klasse die opleidingen hadden genoten - werden geacht snel, precies, geduldig, betrouwbaar, meer geschikt voor zittend werk te zijn dan de lager opgeleidde mannen en werden dus ingezet voor telegrafie-werk, typewerk, e.d.

Maar het belangrijkste was dat ze voor lagere lonen wilden werken dan mannen en zouden stoppen met werken als ze gingen trouwen - wat er weer toe zou leiden dat ze zich niet zouden organiseren tegen die lage lonen.

Wel moesten ze beschermd worden tegen zaken die hun delicate, moreel kwetsbare, gevoelige natuur zouden kunnen aantasten of in gevaar brengen. Bepaalde taken werden daarom als te smerig en riskant voor vrouwen gezien. En vrouwen en mannen in één ruimte was daarmee uitgesloten.

[Agar laat goed zien hoe vooroordelen over vrouwen een rol speelden bij die toewijzing van taken en organisatie van werk. Je moet met name doorzien dat achter alle mooie idealiserende woorden over vrouwen meestal minder fraaie motieven en angsten van mannen zitten.]

De mechanisering binnen de regeringsmachine verliep niet zonder discussie. Mechanisch handelen werd gezien als het volgen van regels zonder na te denken.

"But this was precisely the advantage seen by many attempting the reform of the Civil Service, and a further profound twist on thinking mechanically would be provided by Alan Turing."(64)

Een en ander ging samen met geheimzinnigheid: de managementlaag uit de gegoede klasse in de Civil Service onthield zich van politiek commentaar in ruil voor zelfstandigheid.

"Civil servants fell silent in public. In return, ministers took full responsibility. (...) the prime indicator of a gentleman became 'reserve', a discreet lack of openness rooted in self-control."(64)

De Civil Service gedroeg zich dus op meerdere manieren als een machine die op dezelfde voorspelbare manier werkte onder welke regering dan ook en zonder protest en gedachtenloos allerlei taken uitvoerde. Dat beeld nam toe door de nationalistische bewegingen van eind 19e eeuw / begin 20ste eeuw die meer wilden met wetenschap en techniek (het Haldane Report van 1918 dat voorstelde allerlei menselijke taken ook werkelijk te laten overnemen door machines en - in de lijn van de opvattingen van Charles Babbage en Alan Turing - een verdere scheiding aan te brengen tussen denken en handelen / bedenken en uitvoeren).

(75) 3 - 'Chaotic England' and the organized world: Official statistics and expert statisticians

De statistische verwerking van feiten is een essentiële vorm van informatiemanagementl in elke regering. Maar feiten liggen niet zo maar voor het grijpen, ze moeten verzameld en verwerkt worden.

"In this chapter I examine the organization behind the fact: how statisticians grouped together and came to form a professionalizing expert movement. I will argue that they formed a particular vision of how expertise and government could work together, with implications for both the politics of Whitehall [de werkplek van de Civil Service in Londen] and the politics of knowledge."(75)

Belangrijke thema's zijn hier: vrijwillig aanleveren van informatie tegenover gedwongen aanleveren, voor- en tegenstanders van het verzamelen van feiten, het decentrale begin van statistisch werk en de ontwikkeling van een centrale aanpak en een Central Statistical Office, de noodzaak van uniformiteit en ordelijkheid om delen van het land, etc. te kunnen vergelijken, de politieke neutraliteit van feiten en statistieken of niet.

"The middle-class professional values embedded in statistics help explain why many statistical returns were greeted with hostility by representatives of labor and commerce. (...) the technocrats failed to make their case that government statisticians could be trusted to speak impartially and objectively."(115)

"The idea of an 'avalanche' of numbers is a familiar one to historians of science and technology: it was an abiding image of Ian Hacking's The Taming of Chance, who located the deluge in the middle of the nineteenth century, and it is also recognizable in modern anxieties about 'information overload'. All claims of this sort have their historical specificity, and one must always ask: who has to gain from assertions that information is chaotic, overwhelming and out of control? The answer is usually found in the expert groups who offered solutions."(117)

[De overgang van een 'night watcher'-staat naar een regulatieve staat en weer later naar een welvaartstaat maakte dat regeringen (de besturende bureaucratie) groeide, omdat ze er steeds meer verantwoordelijkheden bij kregen. Maar om te kunnen besturen moet je dingen weten. Om meer dingen te weten moet je mensen inzetten om kennis te verzamelen en te verwerken. Dat gaf veel expertgroepen als statistici de kans invloed te krijgen binnen die besturende bureaqucratie.]

[Niet iedereen houdt er van, zo blijkt in deze studie. Wanneer je geen 'maakbare samenleving' wilt of er simpelweg niet in gelooft, dan zul je de cijfertjes en statistieken wantrouwen.]

[Het gevaar blijkt ook steeds een onevenwichtigheid van doelen en middelen. Natuurlijk moeten de middelen (bv. statistische informatie, andere kennis van zaken) afgestemd zijn op de doelen die je politiek / maatschappelijk gezien stelt. Maar steeds bestaat de neiging bij betrokken beroepsgroepen om de middelen te veel gewicht te geven (er wordt met andere woorden allerlei informatie verzamelt die volkomen zinloos is maar waarvoor mensen wel lastig gevallen worden). Het is dus bijzonder belangrijk steeds na te blijven gaan of de middelen in ov ereenstemming zijn met gestelde doelen.]

[Tot slot is altijd ook weer een punt dat cijfers en statistieken op zichzelf niets zeggen. Interpretaties van die cijfers binnen een context zijn van veel groter belang. Pas daardoor kunnen cijfers en statistieken een zinvolle rol spelen in het nemen van beslissingen en het maken van keuzes.]

(121) 4 - 'One universal register': Fantasies and realities of total knowledge

Ten tijde van de Eerste Wereldoorlog waren er in de UK achttien verschillende registraties van personen die op geen enkele manier met elkaar verbonden waren en meestal lokaal gebruikt werden. De droom van de centrale bestuurders was die van 'one universal register' en van totale kennis over de onderdanen van de UK. Dit hoofdstuk gaat over het lot van die droom: er waren drie initiatieven (Pemberton Billing, Percival Vivian, Mallet) en ze mislukten alle drie omdat men vond dat de bevolking een dergelijke centralisatie niet zou accepteren. Uiteindelijk volstond men in de praktijk met deelregisters op lokaal niveau waarvan de gegevens onzichtbaar werden verzameld op een centrale plaats.

Belangrijke punten:

(143) 5 - The office machinery of government

De grootschalige kantoren / bureaus in de UK konden alle taken uitvoeren door een zeer preciese organisatie en taakverdeling. Ze mechaniseerden het werk vrij laat - vergeleken bijvoorbeeld met de VS waar het systematische management technologische veranderingen stimuleerde vanwege de groei in informatie. De belangen van bedrijven zijn ook anders dan die van staatsinstellingen. Dit hoofdstuk - zie de verdere samenvatting op p.146 - onderzoekt de mechanisatie van kantoren in de publieke sector van de UK, waarbij Agar zich concentreert op de ponskaartmachines.

Het verhaal van Hollerith en de expansie van zijn bedrijf. Als Britse vertegenwoordiger van Hollerith's latere IBM gold het bedrijf British Tabulating Machine Company (BTM van Green). Als concureerend bedrijf gold het bedrijf Accounting and Tabulating Machine Company of Great Britain ('Acc&Tab' van Powers).

Bij wijze van experiment werd de verwerking van de de Britse volkstelling van 1911 uitgevoerd met ponskaartmachines van BTM. Dat was succesvol en de machines van BTM bleven 50 jaar lang een grote rol spelen in de kantoren van de overheid. Ook de uitvoering van sociale wetgeving (Volksverzekering, Werkloosheid) vroeg om een dergelijke verwerking. Bij de verzekeringsmaatschappijen gebeurde dat met Powers-machines die daar het best uit een vergelijkend onderzoek waren gekomen.

De oorlog (WO I) versterkte het gebruik van kantoormachines, omdat er door de mobilisatie een tekort aan mensen was om de normale werkzaamheden te verrichten en omdat er na de demobilisatie enorm veel meer te organiseren viel.

"Central government departments were a minor user of such machines until demobilization. Other large organizations found punched-card equipment equally, or more, desirable. Unfortunately, such data [verkoopgegevens van BTM] do not reveal how this use of new technology connected to innovations in organization, or new accounting techniques, or intensified information collection. To understand how mechanization became institutionalized we must turn to see how a cadre of mechanizers formed out of the experience of First World War military bureaucracy."(162)

Initiatieven voor efficiëntie en zuinigheid door de vervanging van mensen door machines kwamen namelijk in eerste instantie van de kant van militairen die tijdens de oorlog de gevolgen meegemaakt hadden van het tegendeel. Hun voorstellen kregen invloed Whitehall en de Civil Service. Er werden steeds meer machines in gebruik genomen en vrouwen opgeleid om ze te bedienen. Ponskaartmachines speelden een centrale rol voor de (statistische) verwerking van allerlei gegevens.

"... 'efficiency' was understood within Whitehall as largely a matter of replacing expensive male clerks with a cheaper combination of machines and female operators."(168)

Die ontwikkeling zette - onder invloed van groepen kantoorautomatiseerders / mechaniseerders en een cultuur van tentoonstellingen, organisaties, en boeken en tijdschriften over het onderwerp - door in alle departementen en al voor WO II werden steeds meer ponsmachines ingezet. Bijvoorbeeld voor de volkstellingen van 1921 en 1931.

(201) 6 - An information war

De Tweede Wereldoorlog was ook een informatie-oorlog:

"... not only did the concept of information crystallize in the practical context of warfare, but also a string of new organizations emerged to collect, process and distribute it. In this chapter the techniques and implications of government information processing in the Second World Ware are examined."(201)

Niet alleen die gericht tegen de vijand - cryptografie, radar - maar ook die voor de coördinatie van van alles - identiteitskaart kwam terug, rantsoenering, recrutering, transport, bewaking, de stroom aan informatie was eindeloos. De oorlog maakte de centralisatie van statistiekbureau en rekenkamer mogelijk die voorheen politiek onmogelijk was gebleken. Bij de betrokken beroepsuitoefenaren groeide de bewustwording rondom informatie en de verwerking ervan met apparaten.

Agar beschrijft allereerst de ontwikkelingen op het terrein van de cryptografie op Bletchley Park. Zijn aandacht gaat daarbij niet uit naar de excentrieke medewerkers of de innovatieve machines, maar naar de manier waarop informatie met behulp van ponskaartmachines verwerkt werd in indexen en systemen (de 'registers') en doorzoekbaar / analyseerbaar gemaakt werd. Een essentiële stap was het elektronische opslaan van berichten - het beroemdste voorbeeld was de Colossus van 1943, gemaakt onder leiding van T.H. Flowers. Het succes van deze machine maakte dat mensen in de regering meer vertrouwen kregen in dit soort machines. Een ander essentieel aspect was de vergaande arbeidsdeling op Bletchley Park, een bijzonder rationele en industriëler manier om informatie / kennis te produceren bleek mogelijk.

Ook de opbouw van de luchtverdediging met de inzet van radar voor de opsporing van vijandelijke vliegtuigen e.d. was succesvol dankzij een helder beheer van informatiestromen. De organisatie van de luchtverdediging was een organisatie op basis van informatie. Men was zich daarvan ook volledig bewust, zo blijkt uit het taalgebruik in de rapportages van indertijd.

De bijna wetenschappelijke aanpak van informatiestromen leidde tot nieuwe inzichten in efficiënte organisatie en verwerking van informatie en de mogelijkheden van machines. In combinatie met de betrokken personen / de groepen van experts die door WO II ontstonden leidde dat later tot de ontwikkeling van de 'stored program computer' in de UK.

Andere grote projecten zijn minder bekend. Bijvoorbeeld die van het National Register en de identiteitskaart die vanaf september 1939 ingevoerd werd. Probleem en onverwacht gevolg blijkt dat iemand die zo'n ID-kaart weet te vervalsen daarmee meer legitimiteit verwerft dan in een wereld zonder ID-kaart waarin nog maar moet blijken wie iemand is. Met andere woorden: criminaliteit en spionage werden er gemakkelijker door. In 1952 werd het National Register met zijn ID-kaart opgeheven vanwege principiële bezwaren, maar de noodzaak tot registratie bleef en leidde bijvoorbeeld tot het National Health Service Central Register.

Daarnaast beschrijft Agar twee andere projecten - de Wartime Social Survey (kwantitatief) en de Mass Observation-beweging (kwalitatief) - die mensen vertrouwd maakten met manieren om heel veel informatie te verzamelen.

Al die projecten en de noodzaak tot planning en snelheid die die met zich meebrachten, leidden tot een grote behoefte aan en inzet van ponskaartmachines, zelfs zo dat levering door BTM en Powers 'Acc&Tab' een probleem werd: de twee bedrijven konden de vraag niet aan. Kortom: de rekencapaciteit van de regering nam toe en men was steeds beter in staat om mensen en objecten te volgen.

Eerste voorbeeld daarvan is de Admiralty Computing Service die veel rekenwerk coördineerde en uiteindelijk plannen had voor een centrale service (het National Mathematical Laboratory), plannen die later keidden tot het instellen van een wiskunde-afdeling aan het NPL waar Turing kwam te werken. Tweede voorbeeld van toenemende rekenkracht is de instelling van een Central Statistical Office in 1941.

Vanwege genoemde ontwikkelingen zien we in die tijd ook de opkomst van wetenschappelijke adviseurs van en wetenschappelijk onderzoek voor de mensen in de regering en voor overheidsinstellingen.

"The conditions of war necessitated an experiment with a directed economy based on controls and rationing. This expanded state gave expert movements the opportunity to claim more power and influence. The Treasury's response marked a decisive commitment to expertise in information handling."(252)

Dat laatste sinds 1941 door de sectie Organization and Methods (O&M) van de Treasury, de plek ook waar de expertbeweging van automatiseerders en mechaniseerders te vinden was.

(263) 7 - The military machine?

In dit hoofdstuk gaat het over weer een andere machine: de computer, die vooral ontwikkeld werd om militaire belangen te dienen in WO II en de Koude Oorlog.

"Mechanization - and here computerization - followed patterns of distrust. I noted this relation in earlier chapters, and in this chapter distrust again must be seen as an important factor guiding the political-technological developments of the Cold War. By the 1990s, the immense resources plowed into innovation in information technologies had led to digital superstructures underpinning military might, particularly in the West."(263)

De race naar het maken van een operationele 'stored program computer' werd in juni 1948 gewonnen door de UK (Un. of Manchester met Max Newman, F.C. Williams, Tom Kilburn). Maar de ontwikkeling van een computerindustrie werd gewonnen door de VS, waar als gevolg van de Koude Oorlog enorm veel geld in die industrie werd gepompt met een dominantie tot gevolg die niet meer over zou gaan. Hoewel in de UK door het Min. van Defensie ook veel geld in de computerindustrie werd gestoken, werd de achterstand ten opzichte van de VS in de 60er jaren duidelijk.

De UK ondersteunde vijf computerprojecten [overzicht op p.266]. De Pilot ACE van het NPL, ontworpen door Turing, wordt verder besproken. Turing kwam in oktober 1945 bij het NPL en was na minder dan drie jaar - en voor dat de ACE af was - al weer vertrokken. Agar's verklaring is dat Turing's ontwerp inging tegen het generalist-mechanist-onderscheid ('order givers' / 'order followers') in de Civil Service. In Turing's theorie was intelligente controle ook iets mechanisch, ook iets dat door machines gedaan kon worden; bovendien konden computers leren en hun eigen code indien nodig aanpassen. Genoemd onderscheid kwam in zijn idee dus niet voor en daarom werd hij tegengewerkt en daarom ook vertrok hij uit frustratie. De Pilot ACE werd pas in 1950 gebouwd en operationeel.

Intussen zat Turing sinds 1948 in Manchester waar een samenwerkingsverband tussen de Un. van Manchester en het bedrijf Ferranti op basis van financiering door de overheid werkte aan een ander computerproject, uitlopend op de Ferranti Mark I, later de Ferranti Mercury en de Ferranti Atlas - met als kader voornamelijk onderzoek naar atoomwapens en luchtverdediging. Uiteindelijk ontstond het bedrijf International Computers Limited (ICL) uit fusies om de competitie met de VS aan te gaan, een competitie die werd verloren omdat de UK niet het geld had om in de computerindustrie te investeren - er moest enorm veel oorlogsschade gerepareerd worden, iets waarvan de VS minder last had. Bovendien hadden de VS het voordeel van de grootte van schaal.

Een andere factor was dat Defensie in de UK niet zonder meer innovatief genoemd kan worden en dat de meningen over hoever je kunt automatiseren ook nogal uiteen lieoen.

"The attitude toward solid-state electronics was, in the early 1950s, very cautious, and the armed services should not be seen retrospectively as enthusiasts for light-weight, low-power components, despite the apparent advantages in guided weapon and aircraft applications."(273)

Er waren met andere woorden remmende factoren die de UK de oorspronkelijke voorsprong kostten.

(293) 8 - Treasury Organization and Methods and the computerization of government work

De eerder genoemde sectie O&M van de Treasury kreeg na WOII een fundamenteler rol in het vergroten van de efficiëntie van de verschillende departementen en werd verantwoordelijk voor (het stimuleren van) de mechanisering / automatisering van taken.

De voordelen waren dat het gebrek aan personeel (gevolg van de oorlog) opgevangen kon worden, dat dure arbeid deels vervangen kon worden, en dat de administratieve mogelijkheden van de departementen met machines vergroot kon worden. Nadeel was bijvoorbeeld dat de departementen zich niet graag lieten aansturen door experts van de Treasury en dwars gingen liggen.

Het aantal gebruikte ponskaartmachines groeide tussen 1948 en 1954 van 50 naar 80. In het begin - rond 1951 - was er nog een aarzeling tegenover de inzet van computers voor het kantoorwerk van de departementen: technisch moest er nog veel aan de computers verbeteren, de precisie en betrouwbaarheid moesten hoog zijn, de afdruk en archivering van stukken mogelijk, het heersende beeld van het apparaat moest verschuiven van het gebruik van computers voor wetenschappelijke doeleinden naar het gebruik ervan voor praktische doeleinden. Na 1954 begonnen die problemen af te nemen en al gauw werden computers o.i.v. een beweging van adviseurs en experts ingezet voor kantoorwerk.

"For reasons that stemmed from their place in the context of Whitehall, it was to be members of Treasury O&M that, despite their initial reluctance, passionately adopted the cause of computerization."(304)

"In 1952, Treasury O&M was ambivalent and hesitant about the use of computers in government offices. By 1957, the group had established itself as a 'strong section' of experts and was enthusiastically promoting computers as a tool and a symbol of modern administration. Several factors lay behind the adoption of computers by Treasury O&M: the group's acceptance of the feasability and economy of replacing clerks with computers, external pressure from manufacturers and the press, and internal pressures from within the Treasury and Whitehall more generally."(305)

Dat wordt allemaal uitgewerkt. Het resultaat was dat het gebruik van computers voor kantoortaken na 1957 snel toenam: zie de tabel op de pagina's 316 en 317. De volkstelling van 1961 was de eerste die met computers verwerkt werd.

"Several questions can be asked about this reorganization of administrative work: What sort of work was mechanized? Did the installations merely replace existing methods (punched card, or hand)? Was the program justified by economies in staff and increased efficiency? How did the changes in the capacity for administration relate to wider changes in the Civil Service?"(318)

Om die vragen te beantwoorden wordt gekeken naar vier casussen. Vaak werd bij de inzet van machines de bestaande werkaanpak gespiegeld en dienden ze alleen om de processen sneller uit te voeren. Zo was er een grote behoefte om heel snel statistieken te hebben rondom allerlei beleidsmaatregelen. Maar soms ook werd een takenpakket (voorbeeld: de uitvoering van de pensioenvoorzieningen) volledig opnieuw doordacht en anders georganiseerd - vaak werd dat dan een traject van vele jaren.

Agar analyseert de ontwikkelingen ook in termen van de beperkingen van computers, van wat ze dus niet konden doen. Technische beperkingen vormden één set (verwerkingssnelheid, opslagmogelijkheden, schaalbaarheid). Er bestond bij managers en uitvoerders veel verzet tegen het idee dat computers het werk van de kantoormedewerkers zouden kunnen overnemen. Gesteld werd bijvoorbeeld dat computers alleen logisch-wiskundige problemen konden aanpakken, maar niet de problemen uit de alledaagse praktijk. Managers gingen na veel intensieve cursussen het eerst om en zagen ook steeds meer de mogelijkheden om het management zelf te ondersteunen (het PERT-programma).

[Een analyse van de beperkingen wordt hier door Agar niet helemaal waargemaakt.]

"As technocrats moved closer to power, their rhetoric regarding computers became more neutral and instrumentalist. The inference can be reversed: such reassuring language [dat het nemen van besluiten onveranderlijk iets van managers zou blijven, maar dan op basis van exacter voorspellingen en informatie over resultaten] can be equally read as evidence that political power increasingly accomodated the application of computers and the expert movements that promoted them."(338)

Midden 60er jaren begon de invloed van Treasury O&M af te nemen - waarschijnlijk vooral omdat automatisering een normaal onderdeel was geworden van allerlei administratieve beroepen.

(343) 9 - Privacy and distrust

Computerwetenschapper John Laski schreef in september 1996 in de New Scientist over computervoorzieningen van staatswege, even toegankelijk voor de burgers als stroom en gas.

"What is remarkable about Laski's article is the presumption that the audience would have few anxieties about a centrally controlled, hierarchically organized, governmental computer system reaching into every home."(343)

In de jaren daarna groeit het besef dat al die computervoorzieningen ook de privacy kunnen bedreigen. Dat had te maken met de groei van andere voorzieningen (bv. gezondheidszorg) die het noodzakelijk maakten steeds meer informatie over burgers te verzamelen en in databases op te slaan. Zorgen groeiden eind 60-er jaren over de koppeling van al die informatie en daarmee over de macht die het collectief (de Staat, de Civil Service) begon te verwerven over de individuele burger. Daarbij kwam dat ambtenaren zich steeds meer als managers begonnen te gedragen, zakelijk en afstandelijk werden, weinig respect toonden voor wie ze eigenlijk werkten - niet heel anders dan de benadering van klanten die bedrijven hanteerden.

Als voorbeeld worden de registers van rijbewijzen en voertuigen beschreven - moest er een nieuw centraal en gekoppeld systeem komen of moest dat systeem regionaal opgezet worden? Er werd gekozen voor een centraal gekoppeld systeem vanwege het gemak van handhaving en toegang voor de politie: het Driver and Vehicle Licensing Center (DVLC) in Swansea.

"The central office planned to collect seventeen separate pieces of information per vehicle and eleven per driver. (...) The limit to the amount of information was set by estimations of the capacity of the central computer than by any explicit privacy concern."(347)

In de 70er jaren ging het al om 20 miljoen registraties van voertuigen en personen en het project verliep moeizaam. Hetzelfde geldt voor een andere grote database: de Police National Computer (PNC). Eerst werd de salarisadministratie opgenomen, vervolgens werden modules toegevoegd voor het genereren van criminele statistieken, gedigitaliseerde vingerafdrukken, gestolen voertuigen, registratie van wapens, van vermiste personen en zo verder.

"Taken together, the DVLC and Police National Computer records constituted an impressive concentration of centralized information available to the police. However, it should be remembered that the kinds of information available did not radically change, since local arrangements had granted the police access to local authority vehicle and driver licenses, and the PNC records covered much the same categories as the local and regional antecedents."(351)

Hoewel de term 'databank' liefst werd vermeden (vanwege de vele discussies over privacy die daaromheen gevoerd werden in de VS), was duidelijk dat er ook in de UK heel wat databanken waren. Koppeling van gegevens zou gemakkelijker worden wanneer iedere burger een uniek nummer zou hebben [nu Burger Registratie Nummer]. De voor de databanken verantwoordelijke personen voelden veel voor de invoering ervan, maar waren zich zeer bewust van de mogelijkheid dat burgers er zich tegen zouden verzetten. Er werd dan ook gekozen voor een puur technische aanpak op de achtergrond, bijvoorbeeld zonder er een identiteitskaart aan te willen verbinden.

Het verzamelen en analyseren van gegevens over burgers leidde door mogelijke koppelingen ook steeds meer tot 'data creep':

"This phenomenon, whereby information collected for one narrow pre-defined purpose was subsequently made available more generally, known as 'data creep', was not publicized."(356)

Zo werd de Family Expenditure Survey steeds verder uitgebreid met onderwerpen waarover 10.000 huishoudens vragen voorgelegd kregen. Allerlei, vaak sociaal-wetenschappelijk en medisch, onderzoek werd mogelijk dat gebruik kon maken / maakte van dat soort gegevens. Wetenschappers drongen dan ook aan op het verzamelen van nog meer gegevens over burgers, bijvoorbeeld in de vorm van een Nationale Databank. Die kwam er uiteindelijk ook: de Social Science Research Council (SSRC) Data Bank in Essex. Deze aanpak maakte ook weer allerllei nieuw onderzoek mogelijk, maar versterkte tegelijkertijd ook de kwantitatieve methodologie in sociologie etc.

Een en ander riep ook vragen op over de - vaak wettelijk vereiste - vertrouwelijkheid van allerlei informatie over burgers. Regelmatig ging er door 'data creep' of door de koppeling van gegevens wat mis op dat punt. De volkstelling van 1971 riep dan ook meer verzet op dan ooit: het was duidelijk dat steeds meer burgers zich zorgen maakten over hun privacy.

"Thus, by the early 1970s the computer had become cast as a threat to privacy. In the United States the process of demonization can be dated to the reaction to the 1965 Federal Data Center proposal and the publication of Alan Westin's influential 1967 book Privacy and Freedom. In Britain, some liberal groups and journalists picked up the issue and began organizing a campaign on similar lines, producing similar literature of conspiracy and outrage, such as Warner and Stone's The Data Bank Society (1970).(...)"

"How then was anonimity to be preserved? Without credible assurances of anonimity, public trust might be lost, surveys might become unreliable, and a crucial means by which the state gained knowledge would be damaged or even lost. One answer was legislation."(360)

Maar dat ging helemaal niet van een leien dakje in de UK. Veel commissies en rapporten en discussies over definitities en waar de grens moest liggen. Uiteindelijk kwam er in 1984 wel een Data Protection Act, maar met zo'n grote lijst van uitzonderingen dat de waarde in de praktijk te betwijfelen viel. In 2000 werd een nieuwe wet operationeel, die bepaalde punten wat aanscherpte.

(367) 10 - Computers and experts in the hollowed-out state, 1970-2000

Mainframes en grote centrale departementen gingen goed samen. Vanaf eind 60er jaren kwam er in toenemende mate kritiek op het logge en amateuristische apparaat van de Civil Service en tegelijkertijd kwamen persoonlijke computers op. Agar vraagt zich af welke verbanden er bestaan tussen beide ontwikkelingen en welke rol de expertgroepen daar nog in speelden.

"After 1970, the power of the mechanizing expert movement was severely undermined by organizational change. This, I argue, had the effect of breaking the mirror. No longer was there a powerful group within government that could claim authority on the dual aspects of administration and technology, so the potentiality of small computers and networks went largely unrecognized because the skills were not in the right place to do so. This helps us understand why many government information-technology projects, from the 1970s until the end of the century, failed."(367)

Terwijl steeds meer deskundigheid nodig was werd de Treasure O&M weggesaneerd, terwijl andere harde maatregelen die door commissies waren voorgesteld juist niet genomen waren zoals het opheffen van de scheiding (generalistisch) management - (technische) uitvoerders. De technische expertgroep maakte plaats voor een management expertgroep die informatiesystemen begon in te voeren zonder er veel verstand van te hebben. Veel werd uitbesteed aan de markt.

"Encouraged to follow private-sector fashion, government departments chose to concentrate on 'core competencies', which did not include computing."(371)

Dat maakte dat nog meer interne deskundigheid verloren ging. Bovendien waren de projecten voor departementen voor een bedrijf onderdeel van vele andere projecten. Bedrijven leerden al snel zo veel mogelijk geld te verdienen aan de overheid: omdat die niet meer de deskundigheid in huis had, raakte zij afhankelijk van die bedrijven.

"As outsourcing companies pick up more business, their expertise grows. Correspondingly, as government expertise falls, government bodies become ever more dependent on companies to which business has been outsourced. (...) At the extreme, expertise can be lost to such a degree that great difficulties are encountered if the work ever needs to be brought back or if a supplier has to be changed."(373)

Omdat de departementen wel verantwoording moeten afleggen in een transparante staat, werd bijzonder duidelijk hoeveel ICT-projecten mislukten door eindeloze ambitie, overschrijdingen van het budget, slecht projectmanagement, politisering van het proces, het vertrek van interne medewerkers naar lucratiever banen elders, het inhuren van dure 'consultants', en dergelijke. Als voorbeelden worden opgevoerd: de DHSS (Department of Health and Social Security) met zijn project CAMELOT en Operational Strategy; de National Insurance Recording System (NIRS2); de paspoorten-administratie; immigratie- / asielzoekers-kantoren, Project Trawlerman.

Andere ontwikkelingen hadden te maken met het toenemende gebruik van minicomputers en persoonlijke computers en met de invoering van netwerken. Agar werkt met name het laatste uit.

De rol van het NPL - waar Davies met een 'packet switching' netwerk bezig was - werd belemmerd doordat het Post Office het nationale netwerk wilde aanleggen en om politieke redenen werd NPL in zijn samenwerking met ARPANET belemmerd. Dat alles vertraagde de ontwikkeling van een nationaal netwerk en de aansluting op Internet vanuit de UK.

Uit de rol van NPL blijkt overigens wel hoeveel deskundigheid rondom computernetwerken er binnen de Britse overheid bestond, maar ook die werd teniet gedaan door de verschuiving naar het inhuren van externe bedrijven. Er werd wel met netwerken geëxpereimenteerd, maar met beperkt succes: GANNET (eind 70-er jaren), GDN (Government Data Network; 1986) en ELGIN (tussen Edinburgh-London-Glasgow; 1984 en wel succesvol) zijn voorbeelden. Pas in de 90er jaren kwam er een groot functionerend intranet voor Whitehall.

(391) Conclusions and international perspectives

In dit hoofdstuk een samenvatting van de belangrijkste punten en conclusies.

"The Civil Service was a general-purpose 'machine' governed by a code. The stored-program computer is a general-purpose machine governed by a code. Is this similarity a coincidence, or is there a profound connection? I think that the computer is indeed a materialization of bureaucratic action, but the connection between the two is far from simple."(391)

Dat vraagt historische studie naar de sociale constructie en acceptatie van (met name discursieve) technologie. Een van de zaken die daarbij een rol spelen is taalgebruik.

"My point is that the attribution of machine-like characteristics can be an important phase that is prior to and helps constitute any later project of mechanization. (...) The question 'How do we account for mechanization?' can, therefore, be broken down into two questions: (1) Why was something described as being like a machine? (2) Once described as being like a machine, why was it mechanized - in other words, what is the relationship between discursive and material mechanization?"(392)

Voor Agar is vraag (1) met name belangrijk. De oorlogen brachten realisme en de behoefte om allerlei vanzelfsprekende, onbewuste processen en werkwijzen expliciet te maken teneinde ze te verbeteren met het oog op die harde realiteit. De Civil Service en het regeringsapparaat moesten hervormd worden in de richting van een rationele, voorspelbare en transparante bureaucratie. Het praten in mechanische termen hielp daarbij. En het waren vooral bepaalde sociale groepen (de bewegingen van experts in mechanisering) die er belang bij hadden, die dat soort taalgebruik gingen hanteren.

Volgt een heel stuk over de relatie tussen staatsvorm en de behoefte van een staat om informatie te verzamelen over haar burgers. Zowel liberale als niet-liberale staten verzamelden steeds meer informatie en kenden een groei van de bureaucratie. [Hierbij ook een uitgebreide bespreking van Black's IBM and the Holocaust].

Het verschil is dat er binnen dictaturen geen verzet zal komen tegen de koppeling van allerlei informatiesystemen, omdat individuele vrijheid van de burger gemakkelijk wordt opgeofferd aan staatsidealen. In een liberale staat is dat ondenkbaar. Maar de visie op de staat als een technocratie was niet veel anders - vooral niet bij de groep van 'mechaniseerders'. In andere landen was die technocratische vise bij die groepen er ook (Nederlan bijvoorbeeld).

Achtergrond daarvan werd gevormd door de industrialisering en het zich daarbinnen ontwikkelende systematische management. Dat voltrok zich het eerst in de VS, maar niet veel later ook in Europese landen. Met andere woorden: men begon de staat steeds meer te besturen als een bedrijf, waarbij efficiëntie en meetbaarheid en controle belangrijk gevonden werden. Voor de UK wordt dat door Agar gelabeld als 'discreet modernism' omdat de ontwikkelingen zich daar op de achtergrond voltrokken.

Start  ||   Glossen  ||   Weblog  ||   Boeken  ||   Denkwerk